ΣΥΓΚΡΙΣΗ ΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑΚΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΜΕ ΟΜΟΣΠΟΝΔΙΑ ΚΡΑΤΩΝ (ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ ΑΠΟ ΠΑΝΤΕΛΗ)

Συγκρίνατε το ομοσπονδιακό κράτος και την ομοσπονδία κρατών.

(απάντηση από βιβλίο Παντελή Α, «Εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου»,2^η Έκδοση, Αθήνα 2007, παράγραφοι 24-35)

Συχνά τα κράτη συνάπτουν μεταξύ τους νομικούς δεσμούς ώστε να σχηματίζουν από κοινού μία σαφώς διακριτή πολιτική οντότητα, χωρίς να παύουν να είναι κράτη. Έτσι, έχουμε τα ενιαία κράτη και τις ενώσεις κρατών.

Ενιαίο κράτος είναι εκείνο που δεν σχηματίζει ένωση με ένα άλλο. Στο ενιαίο κράτος υπάρχει μόνο μία έννομη τάξη. Είναι όμως αδύνατο τα όργανα του κράτους να ασκούν εξουσία σε όλη την επικράτεια οπότε τα όργανα αυτά διακρίνονται σε κεντρικά, που έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα σε όλη την επικράτεια και σε περιφερειακά που έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα μόνο σε συγκεκριμένο τμήμα της επικράτειας. Αν το κράτος έχει μόνο κεντρικά όργανα τότε εφαρμόζει το συγκεντρωτικό σύστημα για την οργάνωσή του ενώ αν έχει και περιφερειακά όργανα εφαρμόζει το αποκεντρωτικό σύστημα (βλ. άρθ. 101 Σ).

Ένωση κρατών σχηματίζουν τα κράτη όταν αποκτούν μεταξύ τους διαρκείς νομικούς δεσμούς με πολιτική φύση. Συνεπώς, αν δεν υπάρχουν διαρκείς δεσμοί ή αυτοί οι δεσμοί δεν είναι νομικοί ή δεν είναι πολιτικοί δεν υπάρχει ένωση κρατών. Π.χ. οι δεσμοί της Ελλάδας και της Κύπρου είναι ψυχικοί και όχι νομικοί, οι δεσμοί των κρατών μελών της ΕΕ είναι οικονομικοί κ.λπ. Οι ενώσεις κρατών διακρίνονται σε δύο κατηγορίες: σε απλές ενώσεις κρατών που δεν σχηματίζουν νέο κράτος και σε ομοσπονδιακά κράτη που αποτελούν νέο κράτος.

Απλές ενώσεις κρατών αποτελούν η προσωπική ένωση, η πραγματική ένωση και η ομοσπονδία κρατών.

·         Προσωπική ένωση σχηματίζουν τα κράτη όταν κατά τύχη ο ίδιος άνθρωπος είναι αρχηγός του καθενός από αυτά. Πρόκειται για μια κατάσταση προσωρινή που δημιουργείται από τους κανόνες διαδοχής στο στέμμα. Τα κράτη δεν έχουν κοινά όργανα αλλά ο ίδιος άνθρωπος δρα ως αρχηγός είτε του ενός είτε του άλλου κράτους. Π.χ. Μεγάλη Βρετανία & Αννόβερο (1714-1837), Ολλανδία & Λουξεμβούργο (1815-1890), Βέλγιο και Κονγκό (1885-1908). Βέβαια, την προσωπική ένωση την απαγορεύουν διατάξεις διεθνών συνθηκών και Συνταγμάτων διότι δεν είναι πάντοτε ευπρόσδεκτη π.χ. η συνθήκη του Λονδίνου του 1832 για την εκλογή του Όθωνος ορίζει «Κατ’ ουδεμίαν περίπτωσιν το ελληνικό στέμμα και το βαυαρικό δεν δύναται να ενωθώσιν επί της αυτής κεφαλής», ομοίως η συνθήκη του Λονδίνου του 1863 για την εκλογή του Γεωργίου ότι «Εν ουδεμία περιπτώσει τα στέμματα της Ελλάδας και της Δανίας δύναται να ενωθώσιν επί της αυτής κεφαλής» και το Σύνταγμα του 1844 ορίζει ότι «Ουδέποτε τα Στέμματα της Ελλάδας και της Βαυαρίας δύναται να συνενωθώσιν επί της αυτής κεφαλής».

·         Πραγματική ένωση σχηματίζουν τα κράτη όταν, σύμφωνα με το εσωτερικό τους δίκαιο, έχουν κοινό τουλάχιστον τον αρχηγό του κράτους. Ενδέχεται να έχουν κοινά και άλλα όργανα του κράτους, κατά τα άλλα τα κράτη παραμένουν χωριστά με τα δικά του νομοθετικά όργανα το καθένα. Η πραγματική ένωση μοιάζει με το ομοσπονδιακό κράτος διότι έχει κοινά όργανα αλλά δεν σχηματίζει υπερκείμενη έννομη τάξη. Π.χ. Σουηδία & Νορβηγία (1815-1905), Αυστρία & Ουγγαρία (1867-1918), Δανία & Ισλανδία (1918-1944).

·         Ομοσπονδία κρατών είναι η ένωση κρατών την οποία ιδρύει διεθνής συνθήκη και η οποία έχει διακρατικά όργανα για την επιδίωξη κοινών σκοπών. Η ομοσπονδία κρατών δεν δημιουργεί υποκείμενο κράτος. Μεταξύ των κρατών μελών επικρατεί ισότητα και οι σχέσεις τους παραμένουν διπλωματικές. Από νομική άποψη, τα κράτη μέλη μπορούν να αποχωρήσουν από την ομοσπονδία.

Όργανο της ομοσπονδίας είναι κυρίως η συνέλευση εκπροσώπων (αρχηγών κρατών ή πρεσβευτών)  των κρατών η οποία λαμβάνει αποφάσεις κατά κανόνα με παμψηφία και συχνά με την επιφύλαξη ότι θα τις εγκρίνουν οι κυβερνήσεις των κρατών. Η συνέλευση αυτή είναι διεθνής συνδιάσκεψη και δεν έχει παρά περιορισμένες αρμοδιότητες που της αναγνωρίζει η ιδρυτική σύμβαση.

Η ομοσπονδία δεν δημιουργεί βούληση ανώτερη από τη βούληση των κρατών, αλλά προσφέρει το πλαίσιο για τον συντονισμό των ήδη σύμφωνων βουλήσεων σε συγκεκριμένα θέματα. Οι αποφάσεις των ομοσπονδιακών οργάνων δεν ισχύουν ούτε εφαρμόζονται από μόνες τους στα κράτη μέλη αλλά τα αρμόδια όργανα κάθε κράτους πρέπει να τις μετατρέψουν σε εσωτερικό δίκαιο.

Από τη φύση της η ομοσπονδία κρατών έχει χαρακτήρα προσωρινό και μεταβατικό. Είτε θα διαλυθεί είτε θα εξελιχθεί σε ομοσπονδιακό κράτος είτε σε ενιαίο (π.χ. Ολλανδία).

Παραδείγματα κρατών που από ομοσπονδία κρατών  έγιναν ομοσπονδιακό κράτος είναι: η Ελβετική Συνομοσπονδία που έγινε ομοσπονδιακό κράτος το 1848 και οι ΗΠΑ που αρχικά ήταν ομοσπονδία κρατών (1778-1787) και αφότου απέκτησαν ομοσπονδιακό Σύνταγμα έγιναν ομοσπονδιακό κράτος το 1787.

Ομοσπονδιακό κράτος είναι εκείνο που σχηματίζει η ένωση κρατών. Είναι κυρίαρχο κράτος ενώ τα ομόσπονδα κράτη που το απαρτίζουν όχι. Επιπλέον, και τα ομόσπονδα κράτη δύναται να είναι σύνθετα και να έχουν ανώτερη εξουσία από τα κράτη μέλη τους, δεν γίνονται όμως κυρίαρχα έναντι του ομοσπονδιακού κράτους αλλά μόνο έναντι των κατώτερων μελών τους. Επομένως, η ομοσπονδιακή οργάνωση των κρατών έχει περισσότερες από δύο βαθμίδες.

Το ομοσπονδιακό κράτος ιδρύεται με Σύνταγμα δηλαδή με τον ανώτατο κανόνα εσωτερικού δικαίου και όχι με διεθνή συνθήκη. Το ομοσπονδιακό Σύνταγμα το επεξεργάζεται μία συνέλευση. Είναι πάντοτε αυστηρό και ρυθμίζει τις σχέσεις μεταξύ ομοσπονδιακού κράτους και ομόσπονδων κρατών. Το Σύνταγμα εξασφαλίζει τη συνταγματική αυτονομία των ομόσπονδων κρατών δηλαδή το κράτος ιδρύει και καταργεί τους οργανισμούς της αλλά το ομοσπονδιακό κράτος ούτε ιδρύει ούτε καταργεί τα ομόσπονδα κράτη.

Η ομοσπονδιακή οργάνωση έχει τρία χαρακτηριστικά:

·         Την επαλληλία των έννομων τάξεων. Το ομοσπονδιακό κράτος εμπεριέχει περισσότερα κράτη και περισσότερες έννομες τάξεις που σχηματίζουν δύο επάλληλα επίπεδα. Στο κατώτερο βρίσκονται τα ομόσπονδα με τις αντίστοιχες έννομες τάξεις, τη μία δίπλα στην άλλη. Στο ανώτερο βρίσκεται το ομοσπονδιακό κράτος (το υπερκράτος) με την ομοσπονδιακή έννομη τάξη. Οι κανόνες του ομοσπονδιακού κράτους έχουν άμεση εφαρμογή στα ομόσπονδα κράτη δηλαδή δεν χρειάζονται αποδοχή από τα όργανά τους.

·         Την αυτονομία των ομόσπονδων κρατών. Κράτη είναι και το ομοσπονδιακό αλλά και τα ομόσπονδα κράτη με τη μόνη διαφορά ότι τα ομόσπονδα δεν είναι κυρίαρχα. Κάθε ομόσπονδο κράτος ασκεί εξουσία πάνω σε λαό και επικράτεια που είναι στοιχεία και του ομοσπονδιακού κράτους. Τόσο το ομοσπονδιακό όσο και τα ομόσπονδα κράτη έχουν πλήρη κρατική οργάνωση με όργανα και των τριών εξουσιών. Κάθε ομόσπονδο κράτος έχει δικό του Σύνταγμα και δική του νομοθεσία. Όμως, ενώ έχουν κατά κανόνα το τεκμήριο της αρμοδιότητας, δεν απολαμβάνουν την αρμοδιότητα της αρμοδιότητάς τους, καθώς το ομοσπονδιακό Σύνταγμα ορίζει ποιες αρμοδιότητες ανήκουν στο ομοσπονδιακό κράτος, ποιες στα ομόσπονδα κράτη και ποιες και στους μεν και στους δε. Λόγω λοιπόν συγκρούσεων αρμοδιοτήτων τα ομοσπονδιακά κράτη έχουν απαραιτήτως ένα ανώτατο δικαστήριο που επιβάλλει την τήρηση του ομοσπονδιακού Συντάγματος. Από ένα τέτοιο δικαστήριο ξεκίνησε διεθνώς στις ΗΠΑ ο έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων.

·         Την συμμετοχή τους στα ομοσπονδιακά όργανα. Το ομοσπονδιακό Σύνταγμα θέτει και άλλους κανόνες για να μην ατονήσει ο ομοσπονδιακός χαρακτήρας του κράτους: η ομοσπονδιακή οργάνωση βασίζεται στη νομική ισότητα των ομόσπονδων κρατών, ασχέτως από την έκταση, τον πληθυσμό ή την οικονομική τους δύναμη. Η ισότητα είναι προϋπόθεση υπό την οποία τα μικρότερα κράτη διακινδυνεύουν και συμμετέχουν στο ομοσπονδιακό μαζί με τα μεγαλύτερα. Την ισότητα αυτή εξασφαλίζει η συμμετοχή των ομόσπονδων κρατών στα ομοσπονδιακά όργανα που παράγουν τους ανώτερους κανόνες δικαίου. Το κατεξοχήν όργανο για τη συμμετοχή των ομόσπονδων κρατών στον σχηματισμό της βούλησης σε ομοσπονδιακό επίπεδο είναι η δεύτερη βουλή. Τα ομοσπονδιακά κράτη έχουν πάντοτε κοινοβούλιο με δύο βουλές. Στην πρώτη αντιπροσωπεύεται ο λαός όλου του ομοσπονδιακού κράτους και κάθε ομόσπονδο κράτος δικαιούται αριθμό εδρών ανάλογο με το πληθυσμό του. Στη δεύτερη αντιπροσωπεύονται τα ομόσπονδα κράτη καταρχήν με ισότητα δηλαδή ανεξαρτήτως του πληθυσμού τους Π.χ. η Καλιφόρνια έχει 68 φορές μεγαλύτερο πληθυσμό από το Ουαϊόμινγκ (2004) αλλά και η μία και η άλλη πολιτεία έχουν από δύο έδρες στην αμερικανική Γερουσία. Όμως, ορισμένα ομοσπονδιακά Συντάγματα δίνουν σε ομόσπονδα κράτη με μεγάλο πληθυσμό μερικές επιπλέον έδρες στην άνω βουλή π.χ. στη Γερμανία οι Χώρες έχουν 3 έως 6 έδρες στο Ομοσπονδιακό Συμβούλιο που περιορίζει λίγο την ισότητα των κρατών υπέρ της δημοκρατίας και κινδυνεύει αν δεν υπάρχει μέτρο να αναιρεθεί και η ουσία του ομοσπονδιακού κράτους. Δεν είναι απαραίτητο οι δύο βουλές να έχουν ακριβώς τις ίδιες αρμοδιότητες αλλά η μία να μην μπορεί να δρα χωρίς την άλλη. Αν μία βουλή έχει μόνο συμβουλευτικές αρμοδιότητες και όχι αποφασιστικές τότε αναιρείται ο χαρακτήρας του ομοσπονδιακού κράτους.

Τέλος, και το ομοσπονδιακό κράτος και τα ομόσπονδα έχουν το δικό τους Σύνταγμα. Τα ομόσπονδα κράτη είναι ελεύθερα να θέτουν και να μεταβάλλουν τα Συντάγματά τους εφόσον τηρούν τους όρους του ομοσπονδιακού Συντάγματος. Η τήρηση των ομοσπονδιακών κανόνων από τα ομόσπονδα κράτη ελέγχεται δικαστικά από το ομοσπονδιακό κράτος.  Για την τροποποίηση του ομοσπονδιακού Συντάγματος δεν απαιτείται ομοφωνία αλλά αυξημένη πλειοψηφία των ομόσπονδων κρατών.

Συνεπώς, σε αντίθεση με το ομοσπονδιακό κράτος, η ομοσπονδία κρατών:

·         Δεν αποτελεί κράτος όπως αποτελεί το ομοσπονδιακό.

·         Η ιδρυτική πράξη της πράξη είναι η διεθνής συνθήκη και όχι το Σύνταγμα όπως στο ομοσπονδιακό.

·         Δεν υπάρχει κοινή ιθαγένεια ούτε κοινή επικράτεια, αλλά μόνο οι ιθαγένειες και οι επικράτειες των κρατών μελών ενώ στο ομοσπονδιακό κράτος, από διεθνή σκοπιά, έχει μία ιθαγένεια για όλο τον λαό του και μία επικράτεια.

·         Δεν έχει διεθνή προσωπικότητα όπως το ομοσπονδιακό.

·         Έχει μία συνέλευση εκπροσώπων των κρατών μελών, η οποία αποφασίζει με ομοφωνία ενώ το ομοσπονδιακό κράτος έχει κοινά όργανα και των τριών εξουσιών, τα οποία αποφασίζουν με πλειοψηφία.

·         Έχει μόνο τη συνέλευση εκπροσώπων των κρατών μελών, η οποία ουσιαστικά είναι διεθνής διάσκεψη ενώ το ομοσπονδιακό κράτος έχει πάντοτε δύο βουλές, από τις οποίες η μία αντιπροσωπεύει τον πληθυσμό του ως ενιαίο σύνολο και η άλλη τα κράτη μέλη.

·         Οι αποφάσεις της συνέλευσης εκπροσώπων των κρατών μελών για να έχουν εφαρμογή πρέπει να μετατραπούν σε εσωτερικό δίκαιο από τα αρμόδια όργανα του κάθε κράτους μέλους ενώ στο ομοσπονδιακό κράτος οι αποφάσεις των κοινών οργάνων έχουν άμεση εφαρμογή.

·         Οι σχέσεις των κρατών μελών είναι διεθνούς δικαίου ενώ στο ομοσπονδιακό είναι εσωτερικού δικαίου.

·         Οι διαφορές μεταξύ κρατών λύνονται με τη διπλωματική οδό ενώ οι διαφορές κρατών στο ομοσπονδιακό κράτος λύνονται δικαστικώς.

·         Τα κράτη μέλη έχουν δικαίωμα να αποχωρήσουν ενώ στο ομοσπονδιακό δεν έχουν.

Όσον αφορά την Ευρωπαϊκή Ένωση, πριν από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (1993) υπήρχαν οι τρεις Ευρωπαϊκές Κοινότητες οι οποίες είχαν οικονομικό χαρακτήρα και όχι πολιτικό οπότε δεν τις χαρακτήριζαν ομοσπονδίες κρατών. Η συνθήκη του Μάαστριχ ιδρύει την ΕΕ, που έχει πολιτικό χαρακτήρα, διότι έχει πολλές αρμοδιότητες όπως πλέον το κοινό νόμισμα και τη θεσμική συνεργασία για θέματα κοινής πολιτικής στις εξωτερικές σχέσεις και την ασφάλεια.  Η συνθήκη του Άμστερνταμ (1997) προχωρεί ακόμη περισσότερο και ορίζει ότι η ΕΕ εφαρμόζει ανεξάρτητα από τα κράτη μέλη την κοινή πολιτική για τις εξωτερικές σχέσεις και την ασφάλεια και μάλιστα, προβλέπει ad hoc τον ύπατο εκπρόσωπο του Συμβουλίου υπουργών της ΕΕ. Η ΕΕ ελέγχει τους λεγόμενους 2 πυλώνες: την οικονομική και εξωτερική πολιτική. Με τη συνθήκη της Νίκαιας (2000) προστέθηκε και 3^ος πυλώνας: αρμοδιότητες εσωτερικών υποθέσεων και δικαιοσύνης και ειδικότερα τη διαχείριση μεταναστευτικών ρευμάτων και ασφάλεια, εξαιτίας της διεθνούς τρομοκρατίας.

Η ΕΕ έχει στοιχεία της ομοσπονδίας κρατών: (α) έχει ιδρυθεί με διεθνής συνθήκες και όχι με Σύνταγμα (β) τα κράτη μέλη της παραμένουν κυρίαρχα (γ) τα κράτη μέλη με ομοφωνία μπορούν να αναθεωρήσουν τις ιδρυτικές συνθήκες. Όμως, έχει και στοιχεία που μοιάζουν με ομοσπονδιακό κράτος: (α) έχει Κοινοβούλιο άμεσα εκλεγμένο και με εκτελεστικό όργανο την Επιτροπή που είναι υπεύθυνη ενώπιον του Κοινοβουλίου και όχι των κρατών (β) έχει το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων που εξασφαλίζει την τήρηση  των ιδρυτικών συνθηκών κατά την εφαρμογή και την ερμηνεία τους (γ) τα όργανά της παράγουν κανόνες δικαίου άμεσης ισχύς με πλειοψηφία και όχι με ομοφωνία με αποτέλεσμα η πλειονότητα των κανόνων δικαίου κάθε κράτους μέλους να βασίζεται σε ευρωπαϊκούς.

Όμως, η ΕΕ δεν έχει αυτοδύναμη εξουσία ανώτερη από την κυριαρχία των μελών της, δεν έχει την αρμοδιότητα της αρμοδιότητας και όλες οι αρμοδιότητές της είναι δοτές. Επομένως, είναι κάτι περισσότερο από ομοσπονδία κρατών και κάτι λιγότερο από ομοσπονδιακό κράτος. Άλλοι θεωρούν την ΕΕ ως «υπερεθνικό οργανισμό».

Η μορφή του εθνικού κράτους αλλοιώνεται από αιώνα σε αιώνα. Πρώτον, διότι δεν μπορεί από μόνο του να υπερασπισθεί την ανεξαρτησία του και καταλήγει να μετέχει σε στρατιωτικές συμμαχίες που μπορεί να έχουν και ενιαία διοίκηση. Δεύτερον, διότι τα γνήσια εθνικά κράτη είναι πλέον πολύ σπάνια. Τρίτον, διότι ο σεβασμός των δικαιωμάτων του ανθρώπου στο εσωτερικό των κρατών είναι πλέον αντικείμενο διεθνούς δικαίου και τέλος, διότι η οικονομία γίνεται παγκόσμια και το κράτος δεν μπορεί πλέον να ελέγξει τις οικονομικές και νομισματικές ανταλλαγές και έτσι το κράτος να επιβιώνει πια μόνο ως ομοσπονδιακό για να μπορεί να αντιμετωπίσει την οικονομική ύφεση, την ανάπτυξη, την τρομοκρατία και την προστασία του περιβάλλοντος. Η ΕΕ είναι το τελειότερο παράδειγμα αυτής της πραγματικότητας, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι το ενιαίο κράτος δεν εξακολουθεί να είναι το κατεξοχήν νομικό πλαίσιο της κοινωνικής ζωής και το κύριο μέσο του πολιτισμού.