Διάγραμμα
α. Κανονιστική αρμοδιότητα εκ του Συντάγματος
β. Νομοθετική εξουσιοδότηση
αα. Ειδική
ββ. Γενική
γγ. Τυπική ισχύς
δδ. Τρόπος άσκησης
εε. Υπεξουσιοδότηση
στστ. Αντικείμενο της κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης
Μεγάλο μέρος των κανόνων που συνθέτουν
το πλέγμα της νομιμότητας θεσπίζεται με κανονιστικές πράξεις που
εκδίδουν διάφορα διοικητικά όργανα. Εκτός, δηλαδή, από τη γενική
αρμοδιότητα της Διοίκησης να εκτελεί με νομικές πράξεις και υλικές
ενέργειες τους κανόνες δικαίου που έχουν θεσπισθεί από το νομοθετικό
όργανο (άρθρα 26 παρ. 2, 43 παρ. 1 και 50 Σ), ο ίδιος ο συντακτικός
νομοθέτης προβλέπει και την εξουσία της να θεσπίζει κανόνες δικαίου. Η
κανονιστική αρμοδιότητα παρέχεται στα διοικητικά όργανα είτε απευθείας
από το Σύνταγμα (α) είτε με πράξεις του νομοθετικού οργάνου, δηλαδή με
νομοθετική εξουσιοδότηση (β).
Απευθείας από το Σύνταγμα παρέχεται
κανονιστική αρμοδιότητα στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, με το άρθρο 43
παρ. 1 του Συντάγματος, προς έκδοση των διαταγμάτων που είναι αναγκαία
για την εκτέλεση των νόμων. Η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, τα οποία
ονομάζονται εκτελεστικά, δυνάμει του άρθρου 43 παρ. 1 του Συντάγματος
προϋποθέτει την ύπαρξη νομοθετικής πράξης και την ανάγκη θέσπισης
λεπτομερέστερων κανόνων που είναι αναγκαίοι για την εφαρμογή της εν λόγω
πράξης. Οι κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται βάσει της ως άνω
διάταξης μπορούν να θεσπίζουν μόνο δευτερεύοντες κανόνες δικαίου, σε
σχέση με τους κανόνες της νομοθετικής πράξης προς εκτέλεση της οποίας
εκδίδονται, σε καμία δε περίπτωση πρωτεύοντες, νέους κανόνες, οι οποίοι
ιδρύουν νέες επιπλέον υποχρεώσεις προς τα πρόσωπα στα οποία
απευθύνονται. Η τυπική ισχύς των κανόνων που θεσπίζονται με τα
εκτελεστικά κανονιστικά διατάγματα είναι κατώτερη εκείνης των κανόνων
των νομοθετικών πράξεων ή των κανονιστικών πράξεων που εκδίδονται βάσει
νομοθετικής εξουσιόδοτησης.
Περαιτέρω, το άρθρο 54 παρ. 2 του
Συντάγματος παρέχει απευθείας αρμοδιότητα για την έκδοση κανονιστικού
διατάγματος με το οποίο καθορίζεται ο αριθμός των βουλευτών κάθε
βουλευτικής περιφέρειας, βάσει του νόμιμου πληθυσμού της. Τέλος, το
άρθρο 83 του Συντάγματος παρέχει απευθείας κανονιστική αρμοδιότητα στον
πρωθυπουργό για τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων που ασκούνται από τους
υπουργούς άνευ χαρτοφυλακίου και στον πρωθυπουργό και τον υπουργό που
είναι επικεφαλής υπουργείου στο οποίο διορίζονται υφυπουργοί, για τον
καθορισμό με κοινή απόφασή τους των αρμοδιοτήτων που μπορεί να ασκεί ο
υφυπουργός. Τούτο σημαίνει ότι τα ανωτέρω θέματα έχουν εξαιρεθεί από τη
γενική αρμοδιότητα του νομοθετικού οργάνου.
Άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας βάσει
νομοθετικής εξουσιοδότησης σημαίνει ότι το νομοθετικό όργανο αναθέτει με
πράξη του, δηλαδή με νόμο, σε ορισμένο διοικητικό όργανο την
αρμοδιότητα να θεσπίζει με κανονιστικές πράξεις του πρωτεύοντες κανόνες
δικαίου, που ιδρύουν νέες υποχρεώσεις ή νέα δικαιώματα για τους
διοικουμένους, και τους οποίους διαφορετικά θα θέσπιζε το ίδιο το
νομοθετικό όργανο ως αποκλειστικά αρμόδιο. Η εξουσιοδότηση συνεπάγεται
μετακίνηση αρμοδιότητας στο εξουσιοδοτούμενο όργανο, του οποίου οι
αρμοδιότητες διευρύνονται κατά την έκταση και το περιεχόμενο. Με την
εξουσιοδότηση, το εξουσιοδοτούμενο όργανο ασκεί την αρμοδιότητα ως δική
του. Η νομοθετική εξουσιοδότηση ρυθμίζεται στις παραγράφους 2 και 4 του
άρθρου 43 του Συντάγματος, διακρίνεται δε σε ειδική και γενική.
αα. Ειδική
Η παράγραφος 2 του άρθρου 43 αφοrά την
ειδική εξουσιοδότηση. Το πρώτο εδάφιο της διάταξης ορίζει ότι, ύστερα
από πρόταση του αρμόδιου Υπουργού, επιτρέπεται η έκδοση κανονιστικών
διαταγμάτων, με ειδική εξουσιοδότηση νόμου και μέσα στα όριά της. Η
εξουσιοδότηση αυτή παρέχεται στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Για να είναι
συνταγματικώς επιτρεπτή, πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη. Κατά τη
νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ειδική
είναι η εξουσιοδότηση όταν προσδιορίζει καθ’ύλην το αντικείμενό της,
δηλαδή καθορίζει κατά τρόπο συγκεκριμένο τα θέματα που μπορούν να
ρυθμιστούν με τις κανονιστικές πράξεις που θα εκδοθούν. Η
ευρύτητα της εξουσιόδοτησης, δηλαδή ο μεγάλος αριθμός περιπτώσεων τις
οποίες η Διοίκηση μπορεί να ρυθμίσει κανονιστικώς, δεν επηρεάζει το
κύρος της εφόσον τα θέματα είναι επαρκώς καθορισμένα. Η
νομοθετική εξουσιοδότηση είναι ορισμένη όταν υπάρχουν επαρκή κριτήρια,
γενικές αρχές, διδάγματα της κοινής πείρας και κατευθύνσεις που
καθορίζουν κατά βάση το πλαίσιο της ρύθμισης των θεμάτων που αφορά [ΣτΕ 2574/2009: «…ο
ορισμένος χαρακτήρας της [νομοθετικής εξουσιοδότησης που παρέχεται από
το άρθρο 18 παρ. 1 περιπτώσεις (α) και (β) του ν. 3475/2006, «Οργάνωση
και λειτουργία της δευτεροβάθμιας επαγγελματικής εκπαίδευσης» (Α΄ 146)]
προκύπτει από τους σκοπούς και τις περιεχόμενες στο νόμο γενικές
κατευθύνσεις και γραμμές…»˙ ΣτΕ 4044/2008: «…[η εξουσιοδοτική
διάταξη] είναι … και ορισμένη, αφενός διότι στον ίδιο τον νόμο
περιέχεται ήδη η ουσιαστική ρύθμιση των θεμάτων … που ρυθμίζονται με τα
άρθρα 7 και 12 του πδ/τος 77/2003 … και αφετέρου διότι, ανεξαρτήτως του
ότι για το συνταγματικό κύρος της νομοθετικής εξουσιοδότησης δεν
απαιτείται, οπωσδήποτε, να διαγράφει η ίδια ή με παραπομπή σε άλλη
διάταξη νόμου τις βασικές αρχές στο πλαίσιο των οποίων οφείλει να
κινηθεί η Διοίκηση κατά την κανονιστική ρύθμιση των θεμάτων αυτών …
πάντως, εν προκειμένω, με τη διάταξη αυτή αλλά και τον Ν. 2338/1995 στο
σύνολό του, παρέχονται οι γενικές κατευθύνσεις και αρχές για το
περιεχόμενο των κανονιστικών ρυθμίσεων που θεσπίζονται, προς εκπλήρωση
των σκοπών του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος για εξασφάλιση, πλην
άλλων, της υψηλής ποιοτικής στάθμης των τηλεοπτικών προγραμμάτων και της
προστασίας της αξίας του ανθρώπου»].
Δεν απαιτείται όμως η εξουσιοδοτική διάταξη να διαγράφει η ίδια ή με
παραπομπή σε άλλη διάταξη νόμου βασικές αρχές το πλαίσιο των οποίων
οφείλει να ακολουθήσει η Διοίκηση. Η νομοθετική εξουσιοδότηση είναι
αντισυνταγματική όταν κρίνεται γενική και αόριστη, δηλαδή προβαίνει μόνο
σε γενικό καθορισμό των αντικειμένων που μπορούν να μεταβιβαστούν χωρίς
να προσδιορίζει την έκτασή τους, με συνέπεια να αφίεται παντελώς στην
κρίση της Διοίκησης η επιλογή των αντικειμένων αυτών, οι δε κανονιστικές
πράξεις που έχουν εκδοθεί βάσει αυτής πάσχουν ακυρότητα [βλ. και ΣτΕ
3051/201: η νομοθετική εξουσιοδότηση για να είναι νόμιμη, πρέπει να
είναι ειδική και ορισμένη, δηλαδή να προβαίνει σε συγκεκριμένο
προσδιορισμό του αντικειμένου της και να καθορίζει τα όριά της σε σχέση
προς αυτό. Επομένως, η εξουσιοδοτική διάταξη δεν πρέπει να είναι γενική
και αόριστη, ασχέτως αν είναι ευρεία ή στενή, αν περιλαμβάνει δηλαδή
μεγάλο ή μικρό αριθμό περιπτώσεων τις οποίες η Διοίκηση μπορεί να
ρυθμίσει κανονιστικώς βάσει της νομοθετικής εξουσιοδότησης. Η ευρύτητα,
συνεπώς, της εξουσιοδότησης, εφόσον το περιεχόμενό της είναι ορισμένο,
δεν επηρεάζει το κύρος της (ΣτΕ 2267, 2325/2013, Ολ 1210/2010, 11/1999,
Ολ 1466/1995)].
Το δεύτερο εδάφιο επιτρέπει, κατ’εξαίρεση, την παροχή νομοθετικής εξουσιοδότησης και σε
άλλα όργανα της Διοίκησης, υποδεέστερα του Προέδρου της Δημοκρατίας
(Υπουργικό Συμβούλιο, Πρωθυπουργό, Υπουργό, Δημοτικό Συμβούλιο, Σύγκλητο
ΑΕΙ κ.λπ.). Εν
προκειμένω, το Σύνταγμα τάσσει αυστηρότερες προϋποθέσεις ως προς το
εύρος της εξουσιοδότησης, δεδομένου ότι με τον τρόπο αυτό τα όργανα της
Διοίκησης, που μπορεί να είναι λιγότερο ή περισσότερο απομακρυσμένα από
την πηγή της λαϊκής κυριαρχίας, περιβάλλονται με νομοθετικές, κατ’ουσία,
αρμοδιότητες. Η κανονιστική αυτή αρμοδιότητα αφορά τη ρύθμιση
ειδικότερων θεμάτων, η θεμάτων με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα
τεχνικό ή λεπτομερειακό.
Ερμηνεύοντας τους ανωτέρω όρους, η νομολογία δέχεται ότι ειδικότερα
είναι τα θέματα που αποτελούν μερικότερη περίπτωση του θέματος που
αποτελεί κύριο αντικείμενο της νομοθετικής ρύθμισης ή έχει λεπτομερειακό
χαρακτήρα σε σχέση με τη βασική ουσιαστική ρύθμιση που περιέχεται στον
νόμο [π.χ. ο
προσδιορισμός του χρόνου προβολής των πολιτικών κομμάτων από τα ιδιωτικά
ραδιοτηλεοπτικά μέσα κατά την προεκλογική περίοδο (ΣτΕ Ολ 3427/2010
(μειοψ.), ΣτΕ 4331/1996) και ο καθορισμός της τιμής εισιτηρίων στα
καζίνα (ΣτΕ Ολ 4027/1998) έχουν χαρακτήρα ειδικότερου θέματος. Η επιβολή
στα μέλη των δικηγορικών συλλόγων εισφορών προς χάρη της εξυπηρέτηση
σκοπών για τους οποίους έχουν συσταθεί ως νπδδ, με απόφαση της οικείας
Γενικής Συνέλευσης ρυθμίζει ειδικότερο θέμα των μελών του Δικηγορικού
Συλλόγου από την ίδια την Γενική Συνέλευση του Συλλόγου (ΣτΕ Ολ
4430/1984, 2274/1985)].
Στην περίπτωση αυτή απαιτείται να περιέχει το νομοθετικό κείμενο όχι
απλώς τον καθ’ ύλη προσδιορισμό του αντικειμένου της εξουσιοδότησης,
αλλά επί πλέον και την ουσιαστική του ρύθμιση, έστω και σε γενικό, πλην
όμως ορισμένο πλαίσιο, σύμφωνα προς το οποίο θα ενεργήσει η Διοίκηση
προκειμένου να ρυθμίσει τα μερικότερα θέματα [Βλ. αναλυτικά ΣτΕ
2536/2011: «Ειδικότερο ... θέμα δεν μπορούσε στη συγκεκριμένη περίπτωση
να αποτελέσει, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, ο
καθορισμός των εγγράφων που αποδεικνύουν τις γενικές εμπορικές ή
επαγγελματικές γνώσεις των «συνδεδεμένων αντασφαλιστικών
διαμεσολαβητών», δεδομένου ότι η έννοια αυτή δεν καθορίζεται ούτε στο
π.δ. 190/2006 ούτε στην Οδηγία 2002/92, αλλά μνημονεύεται απλώς ως όρος,
χωρίς κανένα ειδικότερο προσδιορισμό, για πρώτη φορά στην εξουσιοδοτική
διάταξη του άρθρου 11 παρ. 3 β΄ του ν. 3557/2007. Συνεπώς, εφ΄ όσον για
το θέμα αυτό δεν υπάρχει αρχική ρύθμιση ούτε στην οδηγία ούτε στο νόμο ή
στο διάταγμα, αυτό θα μπορούσε να αποτελέσει ... αντικείμενο
νομοθετικής εξουσιοδότησης μόνο προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας»].
Βλ. και την απόφαση ΣτΕ 780/2014 για τη δερματοστιξία ως λόγο
αποκλεισμού υποψηφίου από τον διαγωνισμό για την πρόσληψη ειδικών
φρουρών: “η νομοθετική εξουσιοδότηση της παραγράφου 6 του άρθρου 9
του ν. 2734/1999, κατά το μέρος που αναθέτει τον καθορισμό «των λοιπών
απαιτουμένων προσόντων» για την πλήρωση θέσεων ειδικών φρουρών στον
Υπουργό Δημόσιας Τάξεως, είναι ειδική και ορισμένη, καθόσον καθορίζονται
με αυτή, κατά τρόπο συγκεκριμένο, τα θέματα τα οποία είναι δυνατόν να
ρυθμισθούν (πρβλ. ΣτΕ 2116/2009). Περαιτέρω ο καθορισμός των εν λόγω
«λοιπών απαιτουμένων προσόντων» αποτελεί ειδικότερο θέμα που σύμφωνα
προς την αναφερθείσα συνταγματική διάταξη μπορεί να ανατίθεται σε άλλο
εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας όργανο της Διοικήσεως, δεδομένου ότι η
ουσιαστική ρύθμιση του θέματος των προσόντων των ειδικών φρουρών
περιέχεται κατά βάση στις αναφερθείσες διατάξεις του άρθρου 9 παράγραφος
5 του ν. 2734/1999 όπως ισχύει, η θέσπιση δε λοιπών προσόντων τους εν
όψει των ειδικών καθηκόντων τους αποτελεί μερικότερο θέμα”. Η κατά
νομοθετική εξουσιοδότηση ρύθμιση θεμάτων σχετικών με την οργάνωση και
την άσκηση ενός ατομικού δικαιώματος, όπως η άσκηση οποιουδήποτε
επαγγέλματος που ανάγεται στην οικονομική ελευθερία μπορεί να είναι
αντικείμενο διατάγματος και όχι υπουργικών αποφάσεων.
Τοπικά
είναι τα θέματα που συνδέονται με ορισμένη τοπική κοινωνία. Έχει,
συναφώς πάντως, κριθεί ότι θέματα σχετικά με την προστασία του φυσικού
και πολιτιστικού περιβάλλοντος δεν έχουν τοπικό χαρακτήρα, όπως και η
έγκριση πολεοδομικών σχεδίων, εκτός εάν πρόκειται για εντοπισμένες
τροποποιήσεις [ΣτΕ Ολ 38/2013, 1731, 1732, 2101, 2102, 4065/2012, 2381, 4619/2011, 843/2009, Ολ 3661/2005: «...σύμφωνα
με τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγματος, η έγκριση και
τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακας, και η
θέσπιση με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα πάσης φύσεως όρων δομήσεως,
δεν μπορεί να θεωρηθεί ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43
παρ. 2 του Συντάγματος ούτε θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή
λεπτομερειακού χαρακτήρα. Συνεπώς οι ρυθμίσεις αυτές πρέπει να
επιβάλλονται μόνον με την έκδοση προεδρικού διατάγματος...]. Δεν έχουν επίσης τοπικό χαρακτήρα η ίδρυση, η κατάργηση ή η συγχώνευση περισσοτέρων ΟΤΑ [ΣτΕ Ολ 38/2013].
Τεχνικό θέμα είναι ο καθορισμός των
συχνοτήτων των ιδιωτικών τηλεοπτικών σταθμών και οι τεχνικές
προδιαγραφές τους [ΣτΕ 2501/2004, στην οποία διευκρινίζεται ότι ενόψει
του ότι η επίμαχη εξουσιοδότηση αναφέρεται σε ρύθμιση τεχνικών θεμάτων,
δεν απαιτείται, κατά το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, να διαγράφεται
στον νόμο, έστω και σε γενικές γραμμές, η εν λόγω ρύθμιση (όπως στην
περίπτωση των ειδικοτέρων θεμάτων)], ο καθορισμός ανώτατων ορίων
διακύμανσης των τιμών των μετοχών που είναι εισηγμένες στην κύρια ή
παράλληλη αγορά του χρηματιστηρίου, ο οποίος γίνεται ανά μετοχή ή
κατηγορία μετοχών με βάση το μέγεθος της εταιρίας και τον όγκο των
συναλλαγών κάθε μετοχής [ΣτΕ 3495/2006]. Τα θέματα έχουν λεπτομερειακό
χαρακτήρα, όταν για τη ρύθμισή τους αρκεί η θέσπιση δευτερευόντων
κανόνων δικαίου [ΣτΕ 1283/2012].
Ενδιαφέρουσα είναι συναφώς η απόφαση ΣτΕ
4555/2013, με την οποία το Β΄Τμήμα του ΣτΕ ακύρωσε την απόφαση της ΡΑΕ
σχετικά με τις αριθμητικές τιμές των συντελεστών της μεθοδολογίας
επιμερισμού του Ειδικού Τέλους Μείωσης Εκπομπών Αερίων Ρύπων (ΕΤΜΕΑΡ) ως
ερειδόμενη σε αντισυνταγματική διάταξη νόμου. Το ΕΤΜΕΑΡ αποτελεί φόρο
και δεν έχει χαρακτήρα ανταποδοτικού τέλους. Η εξουσιοδοτική διάταξη του
άρθρου 143 παρ. 2 περ. γ΄ του Ν. 4001/2011, η οποία, αφενός, αναθέτει
στον Υπουργό ΠΕΚΑ να ορίσει τη μεθοδολογία διαμόρφωσης του ύψους του
και, αφετέρου, παρέχει εξουσιοδότηση στη ΡΑΕ να καθορίσει τον συντελεστή
του ανά κατηγορία βαρυνομένων, αντίκειται στο άρθρο 78 παρ. 4 του
Συντάγματος (παραπομπή στην Ολομέλεια κατά το άρθρο 100 παρ. 5 του
Συντάγματος) [Βλ. ΘΠΔΔ 1/2014, σ. 58, με σχόλιο Αικ. Ηλιάδου].
ββ. Γενική
Η παράγραφος 4 του άρθρου 43 προβλέπει
την παροχή προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας εκτεταμένης νομοθετικής
εξουσιοδότησης με νόμους που καθορίζουν σε γενικό πλαίσιο τα θέματα τα
οποία θα ρυθμιστούν με κανονιστικά διατάγματα. Στην περίπτωση αυτή, ο
εξουσιοδοτικός νόμος, που ονομάζεται νόμος-πλαίσιο, προέρχεται από την
Ολομέλεια της Βουλής και πρέπει
να καθορίζει τις γενικές γραμμές και κατευθύνσεις που θα ακολουθήσει η
Διοίκηση κατά τη ρύθμιση των θεμάτων που περιλαμβάνονται στην
εξουσιοδότηση καθώς και τα χρονικά όρια για τη χρήση της εξουσιοδότησης [ΣτΕ
3947/2002. Μετά την πάροδο του χρονικού ορίου που προβλέπεται στον
εξουσιοδοτικό νόμο-πλαίσιο δεν είναι πλέον δυνατή η χρήση της
νομοθετικής εξουσιοδότησης ούτε για την τροποποίηση διατάξεων προεδρικού
διατάγματος που έχει εκδοθεί δυνάμει αυτής. Η τροποποίηση είναι δυνατή
είτε με τυπικό νόμο είτε με διάταγμα εκδιδόμενο δυνάμει νεότερης
νομοθετικής εξουσιοδότησης (βλ. ΠΕ 606/1982)],
δηλαδή για την έκδοση των σχετικών κανονιστικών πράξεων. Σε
αντιδιαστολή προς τη γενική εξουσιοδότηση της παραγράφου 4, για την
εξουσιοδότηση της παραγράφου 2 δεν απαιτείται χρονικός περιορισμός,
εκτός εάν αυτός είναι αναγκαίο στοιχείο για να θεωρηθεί η εξουσιοδότηση
ορισμένη.
Οι κανόνες που θέτει η Διοίκηση βάσει της κατά νομοθετική εξουσιοδότηση κανονιστικής της αρμοδιότητας πρέπει να βρίσκονται εντός των ορίων της εξουσιοδότησης.
Τούτο σημαίνει, αφενός, ότι καλύπτουν μόνο τα θέματα για τα οποία
παρεσχέθη κανονιστική αρμοδιότητα και, αφετέρου, ότι βρίσκονται σε
αρμονία με τους κανόνες του εξουσιοδοτικού νόμου. Σε περίπτωση παράβασης
της πρώτης υποχρέωσης συντρέχει υπέρβαση της νομοθετικής
εξουσιοδότησης. Γίνεται δεκτό συναφώς ότι ο νόμος που κυρώνει
αναδρομικά κανονιστική διοικητική πράξη η οποία εκδόθηκε χωρίς
νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’υπέρβαση αυτής είναι ανίσχυρος καθό μέρος
ισχυροποιεί αναδρομικά τον κανόνα δικαίου που αυτή έθεσε κατά παράβαση
του Συντάγματος, ενώ δεν θίγεται η ισχύς του νόμου για το μέλλον.
Επομένως, η κυρούμενη πράξη παραμένει διοικητική μέχρι την έναρξη ισχύος
του κυρωτικού νόμου και υπόκειται στον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο του
Συμβουλίου της Επικρατείας [ΣτΕ 3268, 2138/2001, 543/1999, Ολ 3596,
3597/1991. Βλ. συναφώς Ε. Βενιζέλου, Η στροφή της νομολογίας στο ζήτημα της νομοθετικής κύρωσης παράνομων κανονιστικών πράξεων (ΣτΕ 3596/91), ΤοΣ 1992, σ. 39, Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου,
Η παρέμβαση της εκτελεστικής λειτουργίας στις ακυρωτικές διοικητικές
διαφορές, μέσω νομοθετικών ρυθμίσεων (η εξέλιξη της νομολογίας του ΣτΕ),
εις Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου/Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Εμβάθυνση Δημοσίου Δικαίου, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 171, Ο. Παπαδοπούλου,
Νομοθετική κύρωση κανονιστικών πράξεων: το χρονικό της νομολογιακής
μεταστροφής, ΤοΣ 1992, σ. 51]. Εάν οι διατάξεις της κανονιστικής πράξης
θεσπισθούν κατά παράβαση της εξουσιοδοτικής διάταξης, είναι ακυρωτέες. Η
νομολογία δέχεται συναφώς ότι ο νόμος που κυρώνει αναδρομικά
κανονιστική απόφαση που έχει μεν εκδοθεί εντός των ορίων της νομοθετικής
εξουσιοδότησης αλλά κατά παράβαση αυτής είναι, κατ’ αρχήν, ισχυρός και
ως προς την αναδρομική του ισχύ, που ανατρέχει στον χρόνο δημοσίευσης
της κυρουμένης απόφασης. Η αναδρομική όμως αυτή ισχύς δεν καταλαμβάνει
εκκρεμείς δίκες, στις οποίες το κύρος της εν λόγω απόφασης ελέγχεται
είτε ευθέως είτε παρεμπιπτόντως, επ’ ευκαιρία προσβολής ατομικής πράξης
στηριζομένης σε αυτήν, διότι αυτό θα συνιστούσε ανεπίτρεπτη επέμβαση του
νομοθέτη στις δίκες, κατά παράβαση των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και
26 του Συντάγματος [ΣτΕ Ολ 3633/2004, ΣτΕ 338/2010].
γγ. Τυπική ισχύς
Από
άποψη τυπικής ισχύος, οι κανόνες που θεσπίζονται με τις κανονιστικές
πράξεις είναι ισοδύναμες προς τους κανόνες που θεσπίζει ο κοινός
νομοθέτης. Είναι μάλιστα δυνατόν, όταν αυτό προβλέπεται ρητώς από την
εξουσιοδοτική διάταξη ή συνάγεται σαφώς από αυτή, οι κανονιστικές
πράξεις να τροποποιούν ή να καταργούν ευθέως ή εμμέσως, δηλαδή με
ρύθμιση διαφορετικού περιεχομένου, νομοθετικές διατάξεις.
Περαιτέρω, είναι δυνατόν να θεσπίζουν αποκλίσεις από γενικές αρχές του
δικαίου και να έχουν αναδρομική ισχύ, εάν αυτό επιτρέπεται ρητώς από την
εξουσιοδοτική διάταξη. Οι κανόνες που θεσπίζονται με κανονιστική πράξη
μπορούν να τροποποιηθούν ή να καταργηθούν μόνον από διατάξεις νεότερων
ομοίων πράξεων, εφόσον εξακολουθεί να υφίσταται η σχετική κανονιστική
αρμοδιότητα [Κατά τον Ε. Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικού
Δικαίου, όπ.π., αρ. περ. 173, η κατάργηση των κανονιστικών πράξεων
επιτρέπεται ελεύθερα εφόσον εξακολουθεί να ισχύει η νομοθετική
εξουσιοδότηση βάσει της οποίας εκδόθηκε η καταργούμενη πράξη ή βάσει
νεότερης νομοθετικής εξουσιοδότησης], ή από διατάξεις νεότερων
νομοθετικών πράξεων [βλ. το άρθρο 12 του Ν. 4014/2011, Περιβαλλοντική
αδειοδότηση έργων, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 55 παρ. 3 του Ν.
4042/2012 (ΦΕΚ Α΄ 24). Επίσης άρθρο 2 του Ν. 3895/2010,
Κατάργηση-συγχώνευση υπηρεσιών, οργανισμών και φορέων του δημόσιου τομέα
(ΦΕΚ Α΄ 206), με το οποίο καταργείται το π.δ. 189/1996 (ΦΕΚ Α΄ 152)
σχετικά με τη σύσταση και λειτουργία της Εταιρείας Διαχείρισης και
Ανάπτυξης Τεχνολογικού Πάρκου Αττικής "Λεύκιππος Α.Ε.", καθώς και το
άρθρο 8 του ιδίου νόμου, με το οποίο καταργούνται το π.δ. 89/2004 (ΦΕΚ
Α΄ 68) και οι υπουργικές αποφάσεις 397741/27.9.2001 (ΦΕΚ Β΄ 1289),
273789/27.7.2004 (ΦΕΚ Β΄ 1191) και 265249/17.3.2006 (ΦΕΚ Β΄ 390)] ή
κανονιστικών πράξεων που έχουν εκδοθεί βάσει νεότερης νομοθετικής
εξουσιοδότησης. Η απλή κατάργηση της εξουσιοδοτικής διάταξης δεν
συνεπάγεται αυτοδικαίως και την κατάργηση των κανονιστικών πράξεων που
εκδοθηκαν βάσει αυτής, εάν δεν προκύπτει σαφής περί τούτου βούληση του
νεότερου νομοθέτη [ΣτΕ 2361/2011, 1965/2010, 2260/2005, 3881/2004, ΓΝΜΔ
ΝΣΚ 141/2012].
δδ. Τρόπος άσκησης
Η
εξουσιοδοτική διάταξη μπορεί να προβλέπει εφάπαξ άσκηση της
κανονιστικής αρμοδιότητας. Στην περίπτωση αυτή, δεν είναι δυνατή η
τροποποίηση ή κατάργηση των διατάξεων που εκδόθηκαν βάσει της ίδιας
νομοθετικής εξουσιοδότησης. Εάν δεν υπάρχει σχετική πρόβλεψη στην
εξουσιοδοτική διάταξη, η κανονιστική αρμοδιότητα μπορεί να ασκηθεί
κατ’επανάληψη. Περαιτέρω, η χρήση της νομοθετικής εξουσιοδότησης
απόκειται στη διακριτική ευχέρεια του εξουσιοδοτούμενου οργάνου, το
οποίο και μόνο μπορεί να εκτιμήσει τη σκοπιμότητα της έκδοσης των
κανονιστικών πράξεων. Εξαίρεση από την αρχή της διακριτικής ευχέρειας
υπάρχει σε δύο περιπτώσεις.
Πρώτον, όταν η εξουσιοδοτική διάταξη επιβάλλει στη Διοίκηση την
υποχρέωση έκδοσης της κανονιστικής πράξης, εφόσον συντρέχουν ορισμένες
αντικειμενικές προϋποθέσεις, όπως συμβαίνει π.χ. στην περίπτωση που ο
ίδιος ο νόμος καθιερώνει ευθέως και αμέσως ένα δικαίωμα των πολιτών,
καταλείπει δε απλώς στον εξουσιοδοτούμενο από αυτόν κανονιστικό νομοθέτη
να θεσπίσει συμπληρωματικούς κανόνες, αναγκαίους για τη ρύθμιση
τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων άσκησης του δικαιώματος [ΣτΕ
211/2006. Η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση δεν επιτρέπεται να ματαιώνει το
δικαίωμα αυτό, είτε με ρητές πράξεις της είτε με παράλειψη έκδοσης
πράξεων. Η σχετική περί τούτου υποχρέωση της Διοικήσεως προκύπτει πέραν
των ανωτέρω και από την διατύπωση των σχετικών εξουσιοδοτικών
διατάξεων, στις οποίες χρησιμοποιείται η οριστική των ρηματικών τύπων
(π.χ. «καθορίζονται» ), σε αντίθεση με τη διατύπωση που ακολουθείται σε
άλλες εξουσιοδοτικές διατάξεις (όπου χρησιμοποιείται η φράση «δύναται
να…»)]. Δεύτερον,
όταν η υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση
προκύπτει ευθέως από το Σύνταγμα, όπως στην περίπτωση της προστασίας του
φυσικού περιβάλλοντος, της οικονομικής ελευθερίας ή των επαγγελματικών
δικαιωμάτων.
εε. Υπεξουσιοδότηση
Η
ανάθεση από το εξουσιοδοτούμενο όργανο σε άλλο διοικητικό όργανο της
άσκησης της κανονιστικής αρμοδιότητας που του έχει χορηγηθεί με
νομοθετική εξουσιοδότηση απαγορεύεται, εκτός εάν υπάρχει ρητή
πρόβλεψη περί του αντιθέτου στον εξουσιοδοτικό νόμο. Δεν αποτελεί
ανεπίτρεπτη υπεξουσιοδότηση η ανάθεση, από την κανονιστική πράξη, σε
άλλα όργανα της ρύθμισης επουσιωδών θεμάτων, θεμάτων τοπικού
ενδιαφέροντος και εντελώς λεπτομερειακού χαρακτήρα [ΣτΕ 686/2009: η
πράξη του αιρετού Νομάρχη με την οποία καθορίζεται περιοχή κοινής
λειτουργίας επιβατηγών δημοσίας χρήσεως αυτοκινήτων δυνάμει του άρθρου 8
παρ. 5 περ. γ΄ του πδ 244/1997, φέρει χαρακτήρα κανονιστικό και
εκδίδεται κατ’ επιτρεπτή υπεξουσιοδότηση που παρέχεται με την ανωτέρω
διάταξη. Βλ. και ΣτΕ 2415/2007, 959/2003, ΣτΕ 4199/1997], καθώς και
θεμάτων εσωτερικής φύσης, όπως η διάρθρωση των υπηρεσιακών μονάδων σε
γραφεία και ο καθορισμός των αρμοδιοτήτων τους, υπό την προϋπόθεση
βεβαίως ότι αυτά ρυθμίζονται κατά βάση με την κανονιστική πράξη.
στστ. Αντικείμενο της κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης
Αντικείμενο της κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης αποτελεί κάθε
θέμα το οποίο μπορεί να ρυθμιστεί με πράξη του νομοθετικού οργάνου,
όπως η πρόβλεψη εγκλημάτων και ποινών, εκτός από εκείνα που εξαιρούνται
από τη νομοθετική εξουσιοδότηση με ρητή συνταγματική διάταξη ή των
οποίων η εξαίρεση προκύπτει σαφώς από τις συνταγματικές διατάξεις.
Τέτοιες εξαιρέσεις προβλέπονται στα άρθρα 27 (μεταβολή των ορίων της
επικράτειας και παρουσία ξένης στρατιωτικής δύναμης στην επικράτεια), 28
παρ. 2 και 3 (αναγνώριση αρμοδιοτήτων σε όργανα διεθνών οργανισμών και
περιορισμοί στην άσκηση εθνικής κυριαρχίας), 33 παρ. 3 (καθορισμός της
χορηγίας προς τον πρόεδρο της Δημοκρατίας), 36 παρ. 2 και 4 (κύρωση των
διεθνών συνθηκών), 47 παρ. 3 (παροχή αμνηστίας), 51 παρ. 1 (αριθμός των
βουλευτών), 54 παρ. 1 (εκλογικό σύστημα και εκλογικές περιφέρειες), 77
παρ. 1 (αυθεντική ερμηνεία των νόμων), 78 (φορολογία, φορολογικές
απαλλαγές και απονομή συντάξεων) και 79 (ψήφιση του προϋπολογισμού). Τα
θέματα που ανήκουν στην αρμοδιότητα της Ολομέλειας της Βουλής, σύμφωνα
με το άρθρο 72 παρ. 1 του Συντάγματος, δεν μπορούν να αποτελέσουν
αντικείμενο της εκτεταμένης εξουσιοδότησης του άρθρου 43 παρ. 4, αλλά μόνο της ειδικής εξουσιοδότησης της παραγράφου 2.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου