Η ΥΠΗΡΕΣΙΑΚΗ ΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΣΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ

Με την αναθεώρηση του 1986 περιλαμβάνεται για πρώτη φορά στις διατάξεις του Ελληνικού Συντάγματος του 1975 η ρύθμιση των υπηρεσιακών κυβερνήσεων στις διατάξεις του άρθρου 37. 

Η ορκομωσία του υπηρεσιακού πρωθυπουργού Π. Πικραμμένου

Η παράγραφος 3  του άρθρου 37 του Συντάγματος εισήγαγε νέα ρύθμιση για το διορισμό της κυβέρνησης, καθιερώνοντας και την υπηρεσιακή κυβέρνηση. Η αναθεώρηση του 2001 δεν επέφερε καμία τροποποίηση στο άρθρο 37 και έτσι διατηρήθηκαν οι καινοτομίες της αναθεώρησης του 1986. 

Στο άρθρο 37 παρ. 3 εδάφιο γ’ του ισχύοντος Συντάγματος προβλέπεται το ενδεχόμενο σχηματισμού υπηρεσιακής κυβέρνησης, δηλαδή κυβέρνησης που δεν απαρτίζεται από πολιτικά πρόσωπα, αλλά έχει ως πρωθυπουργό έναν από τους προέδρους των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων (Άρειος Πάγος, Συμβούλιο της Επικρατείας, Ελεγκτικό Συνέδριο). Η κυβέρνηση που θα σχηματιστεί από τον Ανώτατο Δικαστικό δεν εμφανίζεται στη Βουλή για να λάβει ψήφο εμπιστοσύνης κατά το άρθρο 84 παρ.1, αλλά λόγω ακριβώς της ειδικής αποστολής που της αναθέτει το Σύνταγμα, υποβάλλει στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας διάταγμα (προς υπογραφή), που προβλέπει την άμεση διάλυση της Βουλής και την προκήρυξη και διενέργεια εκλογών.

Κατά το άρθρο 37 παρ. 2, πρωθυπουργός διορίζεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ο αρχηγός του κόμματος που διαθέτει στη Βουλή την απόλυτη πλειοψηφία των εδρών. Αν κανένα κόμμα δε διαθέτει την απόλυτη πλειοψηφία, προβλέπεται η διαδοχική παροχή διερευνητικών εντολών από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας στον αρχηγό του κόμματος που διαθέτει τη σχετική πλειοψηφία, έπειτα του δεύτερου και του τρίτου σε κοινοβουλευτική δύναμη κόμματος, με σκοπό να διερευνηθεί η δυνατότητα σχηματισμού κυβέρνησης της εμπιστοσύνης της Βουλής.

Κάθε διερευνητική εντολή ισχύει για τρεις ημέρες.  Αν δεν τελεσφορήσουν οι διερευνητικές εντολές κατά τη διαδικασία του α’ εδαφίου της παρ.3 του άρθρου 37, τότε σύμφωνα με το γ’ εδάφιο της ίδιας παραγράφου του ίδιου άρθρου, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας καλεί τους αρχηγούς των κομμάτων και αν επιβεβαιωθεί η αδυναμία σχηματισμού κυβέρνησης που να έχει την εμπιστοσύνη της Βουλής, επιδιώκει –σε πρώτη φάση- το σχηματισμό «οικουμενικής» κυβέρνησης (από όλα τα κόμματα της Βουλής) και ως έσχατη λύση το σχηματισμό «υπηρεσιακής» κυβέρνησης.

 

Το άρθρο 37 (παρ.2,3,4) βρίσκει εφαρμογή, όχι μόνο μετά από γενικές βουλευτικές εκλογές, αλλά και εντός βουλευτικής περιόδου, αν η κυβέρνηση παραιτηθεί ή χάσει την εμπιστοσύνη της Βουλής (άρθρο 38 παρ.1). Μάλιστα, το άρθρο 38 παρ. 1 εδ. γ’ προβλέπει ότι εάν ο πρωθυπουργός της παραιτούμενης κυβέρνησης είναι ο αρχηγός του κόμματος που διαθέτει την πλειοψηφία των εδρών εφαρμόζεται αναλόγως η διάταξη του άρθρου 37 παρ.3 εδ. γ’ Σ. Προσφυγή στο άρθρο 37 παρ.3 εδ. γ’ προβλέπει το Σύνταγμα και στο άρθρο 41 παρ. 1, όπου ορίζεται ότι σε περίπτωση πρόωρης διάλυσης της Βουλής από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (αν έχουν παραιτηθεί ή καταψηφιστεί από αυτή δύο Κυβερνήσεις) και δεν εξασφαλίζεται πολιτική σταθερότητα, εφαρμόζεται το άρθρο 37 παρ. 3 εδ. γ’, αν δεν υπάρχει κυβέρνηση που να διαθέτει την εμπιστοσύνη της Βουλής. Υπηρεσιακή, λοιπόν, ονομάζεται η κυβέρνηση που δεν έχει εκλεγεί ούτε έχει λάβει ψήφο εμπιστοσύνης από τη Βουλή, αλλά έχει αναλάβει προσωρινά, με το σκοπό να διενεργήσει βουλευτικές εκλογές.

Ερώτημα ανέκυψε εάν η ρύθμιση του άρθρου 37 παρ. 3 εδ. γ’ έρχεται σε αντίθεση με τη διάταξη του άρθρου 89 παρ. 4 του Συντάγματος, η οποία απαγορεύει τη συμμετοχή δικαστικών λειτουργών σε κυβερνήσεις. Όμως, το άρθρο 37 παρ. 3 εδ. γ’ εισάγει, ως ειδικότερη διάταξη, εξαίρεση από το γενικό κανόνα που θέτει το άρθρο 89 παρ.4 και συνεπώς μεταξύ των δύο αυτών τυπικά ισοδύναμων συνταγματικών διατάξεων υπερισχύει αυτή του άρθρου 37 ως ειδική. Επίσης συζητήθηκε η δυνατότητα του Προέδρου ενός εκ των Ανωτάτων Δικαστηρίων, που καλείται να σχηματίσει κυβέρνηση, να αποποιηθεί τη σχετική πρόταση. Κατά την κρατούσα άποψη, η αποδοχή της εντολής από τον ανώτατο δικαστικό λειτουργό συνιστά υπηρεσιακό καθήκον που του επιβάλλεται από το Σύνταγμα. Η ιδιάζουσα κατάσταση της ανάθεσης της ανάθεσης της πρωθυπουργίας της υπηρεσιακής κυβέρνησης σε δικαστικό λειτουργό έγκειται στο ότι αυτή διενεργείται μέσα σε κλίμα πολιτικής έντασης (αφού έχει προηγηθεί μια σειρά ατελέσφορων  διερευνητικών εντολών και προσπαθειών συγκρότησης κυβέρνησης) και κατά συνέπεια αναλαμβάνει υπό αυτές τις συνθήκες την οργάνωση και την ομαλή διεξαγωγή των εκλογών.

Όσον αφορά τη σύνθεση της κυβέρνησης, το άρθρο 37 παρ. 1«ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας διορίζει τον πρωθυπουργό και με πρότασή του διορίζει και παύει τα λοιπά μέλη της κυβέρνησης και τους υφυπουργούς». Η επιλογή των υπουργών ανατίθεται στον ανώτατο δικαστικό λειτουργό που έχει επιλεγεί πρωθυπουργός. Τα μέλη της κυβέρνησης ενδέχεται να είναι αποκλειστικά προσωπικότητες της δημόσιας ζωής ή μπορεί ορισμένα από αυτά να ανήκουν σε πολιτικά κόμματα και να αναλαμβάνουν σημαντικά «πολιτικά» χαρτοφυλάκια της κυβέρνησης. Στην περίπτωση αυτή, απαιτείται συμφωνία των πολιτικών κομμάτων, για να αντιμετωπιστούν από στελέχη με πολιτική εμπειρία, ιδιαίτερα κρίσιμες πολιτικές και εθνικές περιστάσεις.

Τα ιστορικά προηγούμενα της υπηρεσιακής κυβέρνησης σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 37 παρ. 3 εδ. γ’ είναι δύο, το ένα μάλιστα πολύ πρόσφατο. Βέβαια, υπήρξαν υπηρεσιακές κυβερνήσεις στην πολιτική ιστορία της Ελλάδας ήδη από το 1867, χωρίς τη ρητή κατοχύρωση και πρόβλεψη του θεσμού αυτού από το Σύνταγμα. Το πρώτο ιστορικό προηγούμενο είναι η κυβέρνηση του Ιωάννη Γρίβα το 1989. Μετά την παραίτηση της κυβέρνησης Τζαννή Τζαννετάκη (συμμαχική κυβέρνηση ΝΔ-ΣΥΝ με σκοπό την «κάθαρση») ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Χρήστος Σαρτζετάκης, ανέθεσε στον Πρόεδρο του Αρείου Πάγου, Ιωάννη Γρίβα τον σχηματισμό υπηρεσιακής κυβέρνησης, για να οδηγήσει τη χώρα σε εκλογές στις 5 Νοεμβρίου 1989. Η κυβέρνηση Γρίβα ορκίστηκε στις 12 Οκτωβρίου 1989 και παρέδωσε την εξουσία στις 23 Νοεμβρίου 1989 στον Ξενοφώντα Ζολώτα, επικεφαλής της οικουμενικής κυβέρνησης, που σχημάτισαν η Νέα Δημοκρατία, το ΠΑΣΟΚ και ο Συνασπισμός, καθώς οι εκλογές δεν ανέδειξαν αυτοδύναμη κυβέρνηση.

Το δεύτερο ιστορικό προηγούμενο είναι η κυβέρνηση Παναγιώτη Πικραμμένου. Οι εκλογές της 6^ης Μαΐου 2012, υπό το βάρος του «μνημονίου», δεν ανέδειξαν αυτοδύναμη κυβέρνηση και έτσι από τις 7 Μαΐου ξεκίνησε η προσπάθεια του Προέδρου της Δημοκρατίας, Καρόλου Παπούλια, για τη δημιουργία βιώσιμου κυβερνητικού σχήματος, σύμφωνα με τις συνταγματικές επιταγές. Οι διερευνητικές εντολές δεν απέδωσαν και η χώρα οδηγήθηκε σε νέες εκλογές στις 17 Ιουνίου 2012, με υπηρεσιακό πρωθυπουργό τον Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας, Παναγιώτη Πικραμμένο (γ.1945), ο οποίος ορκίστηκε στις 16 Μαΐου 2012. Η υπό τον Παναγιώτη Πικραμμένο υπηρεσιακή κυβέρνηση υπέβαλε την παραίτησή της στις 20 Ιουνίου 2012,  αφού διενέργησε τις εκλογές της 17^ης Ιουνίου.

Βιβλιογραφία: 

Μάνεσης Αρ., «Συνταγματική θεωρία και πράξη», 1980

Μαυριάς Κ., «Συνταγματικό Δίκαιο», 2005

Πικραμένος Μ., «Ο θεσμός της υπηρεσιακής-εκλογικής κυβέρνησης από την εμφάνιση ως τη συνταγματική της καθιέρωση», 1987.